《主权财富基金的监管因应与治理改革——以中投公司为例》序言
2019年7月16日      ( 正文字号: )
文章标签:商法   商事法治
[ 导语 ]
主权财富基金的监管与治理改革,是当代国际关系中的重要问题。书中提出通过新型“国际法治”建构来协同治理,是个具有创新性的切入点,对处理好中国与世界的关系很有意义。
[ 内容摘要 ]
这本书从主权财富基金这个愈加蓬勃的场域入手,提出通过新型“国际法治”建构来协同治理,对于想要了解主权财富基金和国际金融交往的读者有很大启示。
[ 内容 ]

主权财富基金应当具备如下要素或特征:

(1) 由主权国家政府直接拥有;

(2) 与国家其他财政或政治机构相区隔,能够独立投资和管理;

(3) 主要承担的义务并非是明确现时的支付义务或流动性要求;

(4) 为了追求商业回报而投资于多样化的资产组合;

(5) 相当大一部分投资在全球分布。

其法律定位首先立足于母国的相关规定,同时受到投资东道国监管的约束。于是,投资东道国和主权财富基金母国就此展开了一系列博弈,《华盛顿约定》《圣地亚哥原则》等国际治理规则纷纷出台。

主权财富基金的研究大致可以从两个维度展开:一是如何因应投资东道国的监管,二是主权财富基金如何改革、完善自身治理。

本书第二章至第五章主要围绕前一维度进行分析。总体而言,东道国对于主权财富基金的监管措施可类型化为信息披露机制、新设外资与国家安全审查、黄金股制度等三类由普遍到特殊的监管手段。具体而言,本书主要考察了美国和欧洲作为投资目的地对中投公司所设置的政策障碍和监管壁垒。美国对中投公司投资的监管,首先是针对所有外国投资者普遍开展的国家安全审查制度。2018年修法后,美国外国投资审查委员会的审查范围、权限大幅扩张,审核期限也得以延长,审查力度进一步加大。其次,美国将中投公司视为银行控股公司,对其施加行业性监管,随着颇为严苛的“沃尔克规则”落地,中投公司在美投资受到较大影响。欧洲方面的监管措施围绕着剥离或限制主权财富基金对东道国投资实体控制权展开,分别体现为:第一,出于反垄断、限制控制力或其他目的(例如金融市场的审慎管理等),事前采取限制控制程度的措施。第二,基于特定目的(如保护国防安全或公共秩序),要求进行信息披露,或直接进行国家安全审查。第三,对个别交易进行直接干预,如采取黄金股制度。典型如英国、德国、意大利,根据三国不同的监管倾向和具体措施,中投公司相应采取了股权直投、搭伙间投、组合投资等模式。究其根本,主权财富基金与既有监管体制的博弈应是一个双向去政治化的过程。主权财富基金可以在有限信息披露、国家安全审查、银行控股公司等方面对监管作出更从容的应对。

后一维度上的探讨体现在本书的第六章至第七章。主权财富基金除了对投资东道国监管加以应对外,自身治理制度的改革是其发展的重要基石。从理论角度看,内含于主权财富基金、融合了国家公共政策因素和国内外治理准则的协同治理框架,对传统公司/组织治理理论提出了质疑,国际规则引入、透明度要求撼动了传统私法体系下的股东至上理论。而对传统公私法划分、国际法有效性的挑战,对公平竞争的潜在冲击以及对关联交易可能风险的隐忧,则是主权财富基金作为公法主体参与市场所面临的理论难题。无疑,主权财富基金对当下国际社会普遍接受的公正法律治理状态,即“国际法治”,产生了一定的冲击。特别是随着世界范围内市场不确定性增加、金融保护主义盛行,主权财富基金活动正遭遇更多的疑问。

与此同时,主权财富基金的“自我规制”及其延伸功能,可以在“国际法治”的重构中发挥不可替代的作用。主权财富基金形成了复杂而协同的规则秩序,以国家作为关联点,先将国际准则转化为国内法律,再通过主权财富基金的市场力量将这些国内法重新国际化。在该过程中,这些基金使得母国的公共治理和私人或股东利益最大化有机结合,并变相推动了全球市场和投资东道国公共政策的发展。分析全球范围内最具特色和借鉴意义的主权财富基金(如挪威政府养老基金、新加坡淡马锡控股公司和政府投资有限公司、阿联酋阿布扎比投资局、科威特投资局)的治理经验,可以发现主权财富基金成功的关键因素有二:一是适度提高透明度,坚持有限披露;二是引入外部资产管理人。两者也是主权财富基金治理的关键因素。

具体到中国投资有限责任公司(中投公司),因应新常态下各国监管政策逐步明确化与自由化的趋势,借助大国战略(如“一带一路”倡议)所提供的新发展空间,中投公司应审视和处理自身存在的突出问题,如与其他主权投资类型机构的竞合、潜在行政干预、注资撤资机制与特殊的资金来源安排不明晰,以及政府监管、市场问责机制缺失等。在此基础上,中投公司有必要重新思考定位取向,实现目标澄清与功能剥离,以更严格的立法授权与规则制定为辅助,通过“国际法治”的协同治理模式发挥全球影响力。


本文作者:郭雳

本文来源:北大出版社法律图书公众号

责任编辑:汪文珊,实习编辑:向雨心


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